Múnich 2026: la fractura transatlántica sobre la reforma de la ONU y el papel de la Junta de Paz en Gaza

La 62.ª Conferencia de Seguridad de Múnich arrancó este viernes 13 de febrero con una imagen que condensa las tensiones del momento geopolítico actual: durante el panel sobre el futuro del orden internacional, el embajador de Estados Unidos ante Naciones Unidas, Mike Waltz, exhibió ante los participantes de la mesa una gorra con la inscripción "Make UN Great Again", el lema que ha adoptado como emblema de la política de Washington hacia el organismo multilateral. Lo que podría haber quedado en gesto provocador se convirtió en el prólogo de un enfrentamiento diplomático en tiempo real sobre el futuro del orden internacional y, en particular, sobre la Junta de Paz (Board of Peace) impulsada por el presidente Donald Trump para gestionar la transición en la Franja de Gaza.

El panel titulado "El orden internacional entre la reforma y la destrucción" reunió a Kallas y Waltz junto al ministro de Exteriores saudí, el príncipe Faisal bin Farhan Al Saud, y al ministro de Defensa colombiano, Pedro Arnulfo Sánchez Suárez. Pero fue el intercambio entre la jefa de la diplomacia europea y el embajador estadounidense el que capturó la atención: dos visiones radicalmente distintas sobre cómo debe funcionar la gobernanza global, expuestas sin filtros diplomáticos ante más de sesenta jefes de Estado y un centenar de ministros de Exteriores y Defensa. El canciller alemán Friedrich Merz ya había abierto la jornada con una declaración que marcó el tono: el orden basado en reglas, afirmó, "ya no existe", y el mundo ha entrado en una era de "política de grandes potencias".

Es en ese contexto donde las palabras de Kallas adquieren una dimensión que trasciende la disputa sobre Gaza. Su doble crítica —a la Junta de Paz por no ajustarse a lo que aprobó el Consejo de Seguridad, y al propio Consejo por no funcionar como debería— dibuja el mapa de un sistema multilateral atrapado entre la parálisis institucional y los intentos de reemplazarlo con estructuras ad hoc controladas por la potencia dominante del momento.

La brecha entre la Resolución 2803 y la Junta de Paz

El núcleo de la confrontación entre Kallas y Waltz radica en una divergencia que parece técnica pero es profundamente política. El 17 de noviembre de 2025, el Consejo de Seguridad aprobó la Resolución 2803 con trece votos a favor y las abstenciones de Rusia y China. El texto respaldaba el plan de paz de Trump para Gaza y daba la bienvenida a la creación de una Junta de Paz como "administración transitoria" encargada de coordinar la reconstrucción del territorio. La resolución también autorizaba el despliegue de una Fuerza Internacional de Estabilización bajo el mando de esa Junta.

Sin embargo, lo que el Consejo de Seguridad avaló y lo que Trump formalizó dos meses después en Davos presentan diferencias sustanciales. La Resolución 2803 enmarcaba a la Junta de Paz como un mecanismo limitado en el tiempo —con mandato hasta diciembre de 2027—, circunscrito a la Franja de Gaza y con algún grado de participación palestina en la gobernanza a través de un comité técnico palestino. La carta constitutiva que Trump firmó el 22 de enero de 2026 en el 56.º Foro Económico Mundial, en cambio, configuró un organismo de duración indefinida —que solo puede ser disuelto por decisión de su presidente—, sin referencia directa a Gaza en su texto fundacional y con una estructura de gobernanza centralizada en la figura del presidente estadounidense como presidente de la Junta, con autoridad para aprobar o vetar todas las resoluciones.

Kallas fue directa en Múnich al señalar estas divergencias: la resolución del Consejo de Seguridad preveía una entidad temporal, con voz palestina y enfocada en Gaza; la carta de la Junta de Paz no cumple ninguna de esas condiciones. "En el Consejo de Seguridad hay una resolución, pero esta Junta de Paz no lo refleja", afirmó la jefa de la diplomacia europea. La Comisión Europea, ese mismo viernes, reforzó la posición al expresar formalmente dudas sobre el alcance, la gobernanza y la compatibilidad del organismo con la Carta de Naciones Unidas.

Waltz respondió recordando que la Junta de Paz se creó a partir de una votación del Consejo de Seguridad que contó con el apoyo de Pakistán, Reino Unido y Francia, e insistió en que Washington impulsa un "multilateralismo enfocado" que debería ser bienvenido tras ocho décadas sin reformas sustanciales. La divergencia de lecturas sobre un mismo texto legal expone un problema que excede con mucho el caso de Gaza: la creciente tendencia de las grandes potencias a obtener mandatos amplios del Consejo de Seguridad para luego interpretarlos con márgenes de discrecionalidad cada vez mayores.

Un organismo que nació con la sospecha encima

La trayectoria de la Junta de Paz, desde su concepción hasta su lanzamiento formal, ayuda a entender por qué genera tanta fricción. La idea de colocar Gaza bajo alguna forma de administración internacional fue gestada por el ex primer ministro británico Tony Blair durante el verano de 2025, cuando su instituto (Tony Blair Institute for Global Change) desarrolló un plan de autoridad transitoria que fue discutido con Trump y su entorno en una reunión en la Casa Blanca el 27 de agosto de ese año. Trump presentó su propio plan de 20 puntos el 29 de septiembre de 2025, negociado con Israel y varios estados árabes. Hamas e Israel aceptaron parcialmente los términos en octubre, y el Consejo de Seguridad le dio respaldo legal en noviembre con la Resolución 2803.

Hasta ahí, el proceso seguía cauces relativamente convencionales. El punto de inflexión llegó cuando la carta constitutiva circulada entre capitales a principios de 2026 reveló ambiciones que iban mucho más allá de lo que el Consejo de Seguridad creía haber endosado. Analistas y medios internacionales señalaron que el documento no mencionaba a Gaza y configuraba, en cambio, una organización internacional sin fecha de extinción establecida, con competencias para intervenir en cualquier conflicto donde considerara que la estabilidad o la gobernanza estuvieran en riesgo.

Varios elementos resultan especialmente controvertidos en el análisis de la carta. El primero es la estructura de poder: Trump, como presidente, concentra la autoridad para invitar o excluir miembros, aprobar o vetar resoluciones y fijar la agenda. La membresía es solo por invitación del presidente, con mandatos de tres años renovables a su discreción. El segundo es el modelo de financiamiento: la carta establece que los estados que aporten más de mil millones de dólares en el primer año obtienen membresía sin límite de término, lo que llevó a The Guardian a describir al organismo como un "club de pago por jugar" y al Financial Times a calificarlo como "un incipiente club de autócratas", dado que entre sus primeros miembros figuran estados con historial autoritario como Bielorrusia, Egipto y Vietnam, mientras que Francia y Reino Unido han declinado participar.

El tercer elemento es la ausencia de mecanismos de supervisión por parte de la ONU. A diferencia de precedentes como la administración de Kosovo (UNMIK) o de Timor Oriental (UNTAET), donde la autoridad transitoria operaba bajo mandato y rendición de cuentas ante el Consejo de Seguridad, la Junta de Paz funciona como una entidad autónoma que invoca la legitimidad de una resolución de la ONU pero no se somete a sus controles. Sus decisiones aplican solo a los estados que eligen participar y carecen de fuerza legal para los no miembros, una diferencia fundamental respecto a las resoluciones del Consejo de Seguridad, que son vinculantes para todos los estados miembros de la ONU en virtud del Artículo 25 de la Carta.

El déficit de rendición de cuentas: la crítica de fondo de Kallas

Más allá de la disputa sobre la Junta de Paz, Kallas aprovechó el panel de Múnich para articular una crítica más amplia al funcionamiento del Consejo de Seguridad. Su argumento central fue que el mayor déficit del orden internacional actual es la falta de rendición de cuentas: existen reglas, pero quienes las violan —particularmente los miembros permanentes del Consejo— no enfrentan consecuencias.

La ex primera ministra de Estonia habló con la autoridad de quien proviene de un país que vivió la ocupación soviética y que percibe las garantías del derecho internacional no como abstracciones sino como condiciones de supervivencia. Su alusión a países que "deciden comenzar una guerra contra otro" y envían "hermanos, padres e hijos a matar a otros hermanos, padres e hijos" sin que haya rendición de cuentas fue una referencia apenas velada a Rusia y la invasión de Ucrania, aunque el principio que enunció tiene aplicación universal.

El veto de los cinco miembros permanentes —Estados Unidos, Rusia, China, Francia y Reino Unido— es el mecanismo que, en la práctica, garantiza esa impunidad. Según los registros del Consejo de Seguridad, desde 1946 se han ejercido 293 vetos. Rusia acumula la mayor cantidad con alrededor de 120, seguida por Estados Unidos con más de 80 —la mayoría de estas para bloquear resoluciones desfavorables a Israel—. Desde 2011, el uso del veto se aceleró notablemente, con Rusia bloqueando acciones sobre Siria y Ucrania, y Estados Unidos impidiendo resoluciones sobre Gaza. Solo durante 2024, Estados Unidos vetó propuestas de alto el fuego en Gaza en cuatro ocasiones antes de que finalmente se aprobara la Resolución 2728 en marzo de ese año, cuando ya se contaban decenas de miles de víctimas civiles.

Kallas propuso convertir la crisis actual en una "oportunidad" para reformar el sistema y construir un mundo verdaderamente basado en reglas donde haya consecuencias para quienes las incumplan, incluyendo a las potencias más poderosas. La paradoja, desde luego, es que cualquier reforma de la Carta de la ONU requiere la ratificación de los cinco miembros permanentes, los mismos que se benefician del statu quo.

Dos reformismos en colisión

Lo que se escenificó en Múnich puede leerse como un choque entre dos modelos de reforma del orden internacional. Waltz presentó la posición de Washington como un reformismo pragmático: las instituciones multilaterales llevan 80 años sin actualizarse, la burocracia de la ONU es ineficiente —llegó a mencionar a funcionarios del organismo "volando en clase ejecutiva por el mundo" mientras familias estadounidenses luchan por pagar la escuela de sus hijos—, y Estados Unidos está liderando el cambio que todos reconocen como necesario. Detrás de esta narrativa opera una lógica concreta: si el sistema multilateral no puede reformarse por consenso, la potencia con mayor capacidad puede crear estructuras paralelas que funcionen bajo sus propios términos.

La posición europea, articulada por Kallas, parte de un diagnóstico parcialmente compartido —la ONU necesita reformas, el Consejo de Seguridad no funciona como debería— pero llega a conclusiones opuestas. Para la UE, la solución no pasa por organismos alternativos controlados por una sola potencia, sino por reformar el sistema existente para que sea más representativo, más eficaz y con mecanismos reales de rendición de cuentas. Kallas subrayó que lo que distingue a Estados Unidos de otras superpotencias es que tiene aliados, y recordó que cuando Washington va a la guerra, los europeos acompañan y pierden vidas en el proceso. "Para ser una superpotencia, nos necesitan", afirmó.

Esta tensión no es nueva, pero la creación de la Junta de Paz le da una materialidad inédita. Hasta ahora, el debate sobre la reforma del Consejo de Seguridad giraba en torno a propuestas como la ampliación de miembros permanentes —impulsada por el G4 de Brasil, Alemania, India y Japón—, la limitación del veto en casos de atrocidades masivas —la iniciativa franco-mexicana de 2013— o el Código de Conducta del grupo ACT, respaldado por más de 120 estados. Todas estas propuestas operaban dentro de la lógica del sistema onusiano. La Junta de Paz, en cambio, representa el primer intento serio de crear una estructura de gobernanza global por fuera de la ONU pero invocando su legitimidad.

Escenarios abiertos: entre la coexistencia incómoda y la fragmentación

La situación que se abre tras Múnich admite varios desarrollos posibles, y conviene leerlos como escenarios analíticos, no como predicciones.

El primero es una normalización de la Junta de Paz como mecanismo complementario. Si el organismo logra resultados tangibles en la reconstrucción de Gaza —algo que depende de variables enormes como la sostenibilidad del alto el fuego, la cooperación israelí y el flujo de financiamiento—, podría ganar legitimidad de hecho aunque no de derecho. En ese escenario, la UE podría terminar participando en alguna capacidad limitada, como sugirió la propia Kallas semanas antes al condicionar la colaboración europea a que la Junta se ciña al mandato original de la Resolución 2803.

El segundo escenario es una confrontación institucional creciente. Si la Junta de Paz amplía efectivamente su alcance más allá de Gaza —como habilita su carta constitutiva—, el choque con el sistema de la ONU se intensificaría. Francia y Reino Unido, miembros permanentes del Consejo de Seguridad que ya han declinado unirse a la Junta, podrían encabezar una resistencia formal. Este camino llevaría a una fragmentación del orden multilateral con dos polos de gobernanza compitiendo por legitimidad.

El tercer escenario, quizás el más probable en el corto plazo, es una coexistencia tensa e indefinida. La Junta de Paz opera de facto en Gaza bajo un paraguas de legitimidad disputado, la ONU mantiene su estructura formal pero con eficacia decreciente, y la reforma real del Consejo de Seguridad sigue estancada porque los actores que la bloquean son los mismos que deberían aprobarla. En este escenario, la Conferencia de Múnich de 2026 habrá sido menos un punto de inflexión que un termómetro que confirmó la fiebre.

El dilema de fondo: reformar un sistema que se resiste a sí mismo

Lo que Múnich expuso con claridad es que el debate sobre el orden multilateral ha dejado de ser una discusión abstracta entre diplomáticos y académicos para convertirse en una pugna concreta por el poder. La Junta de Paz no es solo un mecanismo para Gaza: es un test sobre si una potencia puede construir instituciones globales a su medida, con legitimidad derivada pero gobernanza unilateral. Y la respuesta de Kallas no es solo una defensa del multilateralismo europeo: es la expresión de que para países medianos y pequeños —como la propia Estonia de donde proviene—, un mundo sin reglas vinculantes para todos es un mundo donde solo sobrevive quien tiene más fuerza.

El sistema de Naciones Unidas cumple 81 años en 2026 con estructuras pensadas para el mundo de 1945. El Consejo de Seguridad sigue reflejando el equilibrio de poder de la posguerra, no el del siglo XXI. La iniciativa UN80, lanzada por el secretario general António Guterres en marzo de 2025, busca impulsar reformas estructurales, pero sus posibilidades reales dependen de voluntades políticas que, como quedó en evidencia en Múnich, están orientadas en direcciones opuestas.

La pregunta que queda flotando tras la jornada del viernes no es si el orden multilateral necesita reforma —en eso coinciden Kallas y Waltz, Bruselas y Washington—, sino si esa reforma se construirá ampliando las reglas del juego para que incluyan a más actores en igualdad de condiciones, o si se hará descartando la mesa de juego existente para construir una nueva donde el anfitrión también sea el árbitro. En esa disyuntiva se juega buena parte del futuro de la gobernanza internacional.