Inteligencia Artificial advierte inconstitucionalidad de varios artículos del D.S. 5503

ENSAYO JURÍDICO
LA CONSTITUCIONALIDAD DEL DECRETO SUPREMO N° 5503: ANÁLISIS CRÍTICO SOBRE LOS LÍMITES DEL PODER EJECUTIVO EN SITUACIONES DE CRISIS ECONÓMICA EN EL ESTADO PLURINACIONAL DE BOLIVIA
 
INTRODUCCIÓN
El 17 de diciembre de 2025, el Presidente Constitucional del Estado Plurinacional de Bolivia, Rodrigo Paz Pereira, promulgó el Decreto Supremo N° 5503, denominado "De Necesidad y Urgencia para la Estabilización Económica, Financiera y Social del Estado Plurinacional de Bolivia". Este instrumento normativo, compuesto por 121 artículos distribuidos en nueve títulos, más disposiciones transitorias y anexos, constituye uno de los ejercicios más ambiciosos y controvertidos de la potestad reglamentaria del Ejecutivo boliviano desde la promulgación de la Constitución Política del Estado de 2009.

El decreto surge en un contexto de profunda crisis económica caracterizado, según sus propios considerandos, por el agotamiento de las reservas internacionales, desabastecimiento de combustibles, presiones inflacionarias, déficit fiscal sostenido y deterioro generalizado de las condiciones de vida de la población. Ante este escenario, el Órgano Ejecutivo optó por una estrategia de intervención masiva y multisectorial que abarca desde la política monetaria y cambiaria hasta la regulación tributaria, pasando por el régimen de inversiones, la política salarial, los programas de transferencias sociales y el control gubernamental.

Sin embargo, la magnitud y profundidad de las medidas adoptadas plantean interrogantes fundamentales sobre los límites constitucionales del poder reglamentario del Ejecutivo. ¿Puede un decreto supremo crear figuras jurídicas no previstas en la Constitución? ¿Es constitucionalmente admisible que el Ejecutivo regule materias expresamente reservadas al Legislativo? ¿Hasta dónde puede llegar la potestad reglamentaria en situaciones de emergencia económica? ¿Existen límites infranqueables que ni siquiera la invocación de una crisis puede justificar traspasar?

El presente ensayo tiene por objeto abordar estas interrogantes mediante un análisis jurídico exhaustivo del Decreto Supremo N° 5503, examinando su compatibilidad con el orden constitucional boliviano, identificando las tensiones y contradicciones que presenta, y reflexionando sobre las implicaciones de este tipo de ejercicios normativos para el Estado de Derecho y la separación de poderes.

 
PRIMERA PARTE: EL MARCO TEÓRICO DEL ANÁLISIS
Capítulo I: La jerarquía normativa en el constitucionalismo boliviano
La Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia de 2009 establece, en su artículo 410, un sistema de jerarquía normativa que constituye uno de los pilares fundamentales del Estado de Derecho. Este artículo, ubicado significativamente en el Título V de la Quinta Parte, dedicado a la "Primacía y Reforma de la Constitución", dispone en su parágrafo II:

"La aplicación de las normas jurídicas se regirá por la siguiente jerarquía, de acuerdo a las competencias de las entidades territoriales: 1. Constitución Política del Estado. 2. Los tratados internacionales. 3. Las leyes nacionales, los estatutos autonómicos, las cartas orgánicas y el resto de legislación departamental, municipal e indígena. 4. Los decretos, reglamentos y demás resoluciones emanadas de los órganos ejecutivos correspondientes."
Esta disposición no es meramente declarativa ni constituye una simple enumeración formal. Por el contrario, establece un principio de ordenación del sistema jurídico que tiene consecuencias normativas precisas y vinculantes. La primera y más evidente es que los decretos supremos se encuentran subordinados jerárquicamente a las leyes y, en consecuencia, no pueden contrariarlas, modificarlas ni derogarlas. La segunda, igualmente importante, es que los decretos no pueden regular materias que la Constitución reserva expresamente al legislador.

El profesor Hans Kelsen, cuya teoría pura del derecho ha influido decisivamente en el constitucionalismo latinoamericano, explicaba esta jerarquía normativa mediante la metáfora de la pirámide jurídica, donde cada norma inferior deriva su validez de la norma superior y, en última instancia, de la norma fundamental. En este esquema, una norma que contradice a otra de rango superior no es meramente inconveniente o inoportuna: es inválida, carece de fuerza normativa y debe ser expulsada del ordenamiento jurídico.

El Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia ha desarrollado abundante jurisprudencia sobre este principio. En la Sentencia Constitucional Plurinacional 0084/2017, por ejemplo, sostuvo que "el principio de jerarquía normativa implica que las normas de rango inferior deben adecuarse a las de rango superior, y en caso de contradicción, prevalecen estas últimas". Este principio, añadió el tribunal, "no admite excepciones ni puede ser relativizado por consideraciones de oportunidad o conveniencia".

Es precisamente en este marco donde debe analizarse el Decreto Supremo N° 5503, cuyo artículo 118 establece que sus disposiciones "tienen carácter extraordinario y de aplicación preferente sobre cualquier norma general o sectorial incompatible". Esta pretensión de superioridad jerárquica sobre las leyes constituye, como se analizará más adelante, una de las más graves vulneraciones constitucionales del decreto.

Capítulo II: La separación de poderes y la función legislativa
El artículo 12 de la Constitución boliviana establece que "El Estado se organiza y estructura su poder público a través de los órganos Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Electoral. La organización del Estado está fundamentada en la independencia, separación, coordinación y cooperación de estos órganos."

Esta disposición consagra el principio de separación de poderes, herencia del constitucionalismo liberal clásico que, no obstante, ha sido reinterpretado y enriquecido por el constitucionalismo plurinacional boliviano. La separación no implica aislamiento ni incomunicación entre los órganos del Estado, sino distribución de funciones específicas que cada órgano debe ejercer con independencia, coordinando y cooperando con los demás pero sin invadir sus competencias exclusivas.

En este esquema, la función legislativa corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa Plurinacional. El artículo 145 de la Constitución es categórico: "La Asamblea Legislativa Plurinacional es la única con facultad de aprobar y sancionar leyes que rigen para todo el territorio boliviano." Esta exclusividad no es caprichosa ni arbitraria; responde a la lógica democrática de que las normas generales y abstractas que regulan la vida en sociedad deben emanar del órgano que representa la voluntad popular, donde se delibera públicamente y donde las minorías tienen voz.

El artículo 158 de la Constitución enumera las atribuciones específicas de la Asamblea Legislativa, muchas de las cuales resultan directamente relevantes para el análisis del decreto que nos ocupa:

Numeral 7: Aprobar el plan de desarrollo económico y social presentado por el Órgano Ejecutivo.
Numeral 8: Aprobar leyes en materia de presupuestos, endeudamiento, control y fiscalización de recursos estatales de crédito público y subvenciones, para la realización de obras públicas y de necesidad social.
Numeral 11: Aprobar el Presupuesto General del Estado presentado por el Órgano Ejecutivo.
Numeral 18: Aprobar o rechazar amnistías.
Numeral 23: Ejercer control fiscal sobre el Órgano Ejecutivo.
Estas atribuciones no son delegables al Ejecutivo. La Constitución no prevé mecanismos de delegación legislativa como los que existen en otros ordenamientos (los decretos legislativos españoles o italianos, por ejemplo). El Ejecutivo boliviano carece de facultad para dictar normas con rango de ley, incluso en situaciones de emergencia. Su potestad reglamentaria está limitada a la ejecución y desarrollo de las leyes, no a su sustitución.

El Decreto Supremo N° 5503, sin embargo, regula materias que la Constitución reserva expresamente al legislador: crea nuevos regímenes tributarios, modifica alícuotas impositivas, establece amnistías para responsabilidades penales y administrativas, compromete recursos presupuestarios para programas sociales, fija el salario mínimo nacional. Todas estas son materias de reserva legal que el Ejecutivo no puede regular por decreto, independientemente de las circunstancias que invoque para justificarlo.

Capítulo III: Los estados de excepción en el constitucionalismo boliviano
La Constitución boliviana de 2009 regula los estados de excepción en sus artículos 137 a 140, ubicados en el Capítulo Segundo del Título IV de la Primera Parte, dedicado a los "Derechos, Deberes y Garantías". Esta ubicación sistemática es significativa: los estados de excepción se conciben primariamente como mecanismos que afectan derechos fundamentales y, por tanto, deben estar rodeados de garantías especiales.

El artículo 137 establece las causales taxativas que pueden justificar la declaratoria de un estado de excepción:

"En caso de peligro para la seguridad del Estado, amenaza externa, conmoción interna o desastre natural, la Presidenta o el Presidente del Estado tendrá la potestad de declarar el estado de excepción, en todo o en la parte del territorio donde fuera necesario."
Nótese que la enumeración es cerrada: peligro para la seguridad del Estado, amenaza externa, conmoción interna o desastre natural. No se menciona la "emergencia económica" como causal habilitante. Esta omisión no es accidental ni representa una laguna constitucional. El constituyente boliviano deliberadamente optó por no incluir las crisis económicas entre las causales de estado de excepción, probablemente consciente de que tales situaciones podrían convertirse en pretextos permanentes para la concentración de poderes en el Ejecutivo.

La historia latinoamericana ofrece abundantes ejemplos de cómo las "emergencias económicas" han sido utilizadas para justificar gobiernos autoritarios y restricciones de derechos. Argentina, por ejemplo, vivió bajo sucesivos estados de emergencia económica desde 2002 hasta 2017, período durante el cual el Ejecutivo ejerció facultades extraordinarias que distorsionaron gravemente el equilibrio de poderes. El constituyente boliviano de 2009, conocedor de estas experiencias, optó por un modelo más restrictivo.

Pero incluso si la emergencia económica fuera una causal válida, el Decreto Supremo N° 5503 incumple otros requisitos constitucionales esenciales. El artículo 138 exige que el estado de excepción sea aprobado posteriormente por la Asamblea Legislativa en un plazo máximo de setenta y dos horas. El decreto no prevé tal ratificación. El artículo 139 limita los derechos que pueden ser restringidos durante un estado de excepción. El decreto, en cambio, asume poderes amplísimos sin ajustarse a estas limitaciones.

En definitiva, el Decreto Supremo N° 5503 no puede ampararse en el régimen constitucional de los estados de excepción porque: (i) la emergencia económica no es una causal constitucionalmente prevista; (ii) no cumple con el requisito de ratificación legislativa; y (iii) excede los límites materiales que la Constitución impone a los poderes de excepción.

 
SEGUNDA PARTE: ANÁLISIS DE LAS PRINCIPALES INCONSTITUCIONALIDADES
Capítulo IV: La ruptura de la jerarquía normativa
El Decreto Supremo N° 5503 contiene dos disposiciones que, analizadas conjuntamente, constituyen una ruptura frontal del principio de jerarquía normativa: los artículos 3 y 118.

El artículo 3 establece que las medidas adoptadas "tienen carácter excepcional, temporal y de aplicación preferente e inmediata". El artículo 118, por su parte, dispone que las disposiciones del decreto "tienen carácter extraordinario y de aplicación preferente sobre cualquier norma general o sectorial incompatible, mientras esté vigente la emergencia económica declarada en el Artículo 2".

Estas disposiciones pretenden invertir la pirámide normativa establecida en el artículo 410 de la Constitución. Un decreto supremo se autoatribuye superioridad jerárquica sobre las leyes formales de la Asamblea Legislativa. Esto no es simplemente inconstitucional; es jurídicamente imposible. Una norma de rango inferior no puede, por definición, otorgarse a sí misma un rango superior al que le corresponde. Sería como si un soldado se autoproclamara general: el acto carece de eficacia jurídica porque excede manifiestamente las facultades de quien lo realiza.

El jurista austríaco Adolf Merkl, discípulo de Kelsen, desarrolló la teoría de la "fuerza derogatoria" de las normas, según la cual cada norma tiene una capacidad limitada para modificar o derogar otras normas, capacidad que está determinada por su rango jerárquico. Un decreto puede modificar o derogar otros decretos, pero nunca puede afectar una ley. Esta limitación no es contingente ni superable por declaraciones enfáticas; es estructural al sistema jurídico.

El Tribunal Constitucional Plurinacional ha sido consistente en aplicar este principio. En la Sentencia Constitucional 0019/2006, por ejemplo, declaró la inconstitucionalidad de un decreto que pretendía modificar disposiciones legales, sosteniendo que "el principio de jerarquía normativa impide que normas de rango inferior modifiquen, suspendan o deroguen normas de rango superior". Esta jurisprudencia es directamente aplicable al caso que analizamos.

Pero la pretensión de los artículos 3 y 118 no es solo técnicamente inviable; es políticamente peligrosa. Si el Ejecutivo pudiera, mediante decreto, autoatribuirse poderes superiores a los del Legislativo, el equilibrio de poderes constitucional quedaría destruido. Cualquier gobierno podría invocar una "emergencia" para gobernar por decreto, marginando a la Asamblea Legislativa y concentrando todo el poder en manos del Presidente. Este camino conduce inevitablemente al autoritarismo.

Capítulo V: La usurpación de la función legislativa en materia tributaria
El Título III del Decreto Supremo N° 5503, dedicado a la "Reactivación Económica y Desregulación Productiva", contiene un extenso capítulo sobre régimen tributario y aduanero (artículos 26 a 37) y otro sobre un nuevo "Sistema Tributario de Apoyo al Emprendimiento" (artículos 38 a 44). Estas disposiciones constituyen una usurpación flagrante de la función legislativa en materia tributaria.

El artículo 323 de la Constitución establece el principio de reserva de ley tributaria:

"I. La política fiscal se basa en los principios de capacidad económica, igualdad, progresividad, proporcionalidad, transparencia, universalidad, control, sencillez administrativa y capacidad recaudatoria.

II. Los impuestos que pertenecen al dominio tributario nacional serán aprobados por la Asamblea Legislativa Plurinacional. Los impuestos que pertenecen al dominio exclusivo de las autonomías departamental o municipal, serán aprobados, modificados o eliminados por sus Concejos o Asambleas, a propuesta de sus órganos ejecutivos."
Este principio, conocido en la doctrina como nullum tributum sine lege, tiene raíces históricas profundas. Surgió en la Inglaterra medieval con la Carta Magna de 1215, que estableció que el rey no podía imponer tributos sin el consentimiento del Parlamento. Desde entonces, se ha convertido en un principio universal del constitucionalismo democrático: los tributos deben ser aprobados por el órgano legislativo porque afectan directamente el patrimonio de los ciudadanos y, por tanto, requieren el consentimiento de sus representantes.

El Decreto Supremo N° 5503 viola este principio de múltiples maneras:

Primero, el artículo 27 modifica el régimen del Impuesto al Valor Agregado (IVA) al establecer un incentivo adicional del 20% para compras de productos bolivianos. Esta modificación de la estructura del IVA, regulado por la Ley N° 843, requiere ley formal.

Segundo, el artículo 28 establece un régimen de depreciación acelerada para el Impuesto sobre las Utilidades de las Empresas (IUE), modificando lo dispuesto en el Decreto Supremo N° 24051 que, a su vez, reglamenta la Ley N° 843. Aunque el decreto podría modificar otro decreto, la alteración sustancial del régimen de depreciación afecta la base imponible del impuesto, materia reservada a ley.

Tercero, los artículos 38 a 44 crean un régimen tributario completamente nuevo: el "Sistema Integrado Especial de Transición para Emprendedores al Régimen General" (SIETE-RG). Este sistema consolida el IVA, el Impuesto a las Transacciones (IT) y el IUE en un monotributo del 5% para emprendedores con ingresos anuales menores a Bs 250.000. La creación de un nuevo régimen tributario especial es, sin duda alguna, materia de reserva legal.

Cuarto, el artículo 21 establece alícuotas del 0% y 5% para el régimen de regularización de capitales. Nuevamente, la fijación de alícuotas impositivas es competencia exclusiva del legislador.

El Tribunal Constitucional Plurinacional ha sido enfático en la defensa del principio de reserva de ley tributaria. En la Sentencia Constitucional 0009/2004, sostuvo que "el principio de legalidad tributaria exige que los elementos esenciales del tributo —hecho generador, sujeto pasivo, base imponible y alícuota— sean establecidos por ley formal emanada del órgano legislativo competente". Esta jurisprudencia es directamente aplicable a las disposiciones tributarias del Decreto Supremo N° 5503.

Capítulo VI: La amnistía encubierta y la usurpación de competencias exclusivas
El artículo 19 del Decreto Supremo N° 5503, incluido en el Capítulo III sobre "Régimen Extraordinario de Regularización y Repatriación de Capitales", contiene una de las disposiciones más problemáticas desde el punto de vista constitucional:

"II. La regularización efectuada conforme al presente Capítulo no dará lugar a persecución administrativa, civil ni penal previa, exclusivamente respecto de infracciones vinculadas a la falta de declaración, registro o formalización de dichos activos."
Esta disposición constituye, en esencia, una amnistía. Extingue la responsabilidad penal y administrativa de quienes regularicen activos no declarados. Independientemente de cómo se la denomine —"regularización", "blanqueo", "sinceramiento fiscal"—, su efecto jurídico es amnistiar a quienes cometieron infracciones tributarias, administrativas e incluso delitos fiscales.

El artículo 158, numeral 18, de la Constitución establece como atribución exclusiva de la Asamblea Legislativa Plurinacional "aprobar o rechazar amnistías". Esta competencia es indelegable y su ejercicio requiere ley formal. El Ejecutivo carece absolutamente de facultad para conceder amnistías mediante decreto.

La razón de esta reserva es evidente. Las amnistías tienen efectos profundos sobre el sistema de justicia y sobre los derechos de las víctimas. Extinguir responsabilidades penales es una decisión de la mayor trascendencia que debe ser adoptada por el órgano que representa la voluntad popular, previa deliberación pública. Permitir que el Ejecutivo amnistíe por decreto sería abrir la puerta a la impunidad selectiva y políticamente motivada.

El argumento de que la disposición no es técnicamente una "amnistía" porque solo se refiere a infracciones vinculadas a la falta de declaración de activos es insostenible. La evasión tributaria puede constituir delito conforme al artículo 175 del Código Tributario Boliviano. La omisión de declaración de activos puede configurar el delito de defraudación tributaria. Extinguir la responsabilidad penal por estos hechos es, por definición, una amnistía.

Además, el artículo 19 del decreto presenta problemas adicionales. Su parágrafo III excluye del beneficio a activos provenientes de narcotráfico, terrorismo, trata de personas, corrupción con sentencia ejecutoriada y legitimación de ganancias ilícitas con proceso concluido. Pero, ¿qué ocurre con la corrupción sin sentencia ejecutoriada? ¿Qué sucede con la legitimación de ganancias ilícitas sin proceso concluido? La redacción sugiere que estos casos sí podrían beneficiarse de la regularización, lo cual sería gravísimo.

Capítulo VII: El arbitraje internacional y la soberanía jurisdiccional
Los artículos 16 y 17 del Decreto Supremo N° 5503 establecen mecanismos de solución de controversias para los contratos de inversión:

"Artículo 16.- (SOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS). Los Contratos de Inversión podrán prever mecanismos de solución de controversias mediante conciliación y arbitraje, conforme a normativa vigente.

Artículo 17.- (CONCILIACIÓN Y ARBITRAJE). El Tribunal Arbitral, podrá estar compuesto por árbitros nacionales o internacionales de acuerdo a los requisitos establecidos en la Ley N° 708, de 25 de junio de 2015, de Conciliación y Arbitraje."
Estas disposiciones, aparentemente inocuas, entran en conflicto directo con prohibiciones constitucionales expresas cuando se aplican a inversiones en sectores estratégicos como minería, hidrocarburos o energía.

El artículo 320, parágrafo II, de la Constitución establece:

"Toda inversión extranjera estará sometida a la jurisdicción, a las leyes y a las autoridades bolivianas, y nadie podrá invocar situación de excepción, ni apelar a reclamaciones diplomáticas para obtener un tratamiento más favorable."
Esta disposición prohíbe que inversionistas extranjeros invoquen "situaciones de excepción" para obtener tratamiento más favorable. Precisamente lo que hace el Decreto Supremo N° 5503 es crear una "situación de excepción" (la emergencia económica) para otorgar a los inversionistas condiciones que normalmente no tendrían, incluyendo la posibilidad de arbitraje con árbitros internacionales.

Pero la prohibición más categórica se encuentra en el artículo 366 de la Constitución, referido específicamente al sector hidrocarburífero:

"Todas las empresas extranjeras que realicen actividades en la cadena productiva hidrocarburífera en nombre y representación del Estado estarán sometidas a la soberanía del Estado, a la dependencia de las leyes y de las autoridades del Estado. No se reconocerá en ningún caso tribunal ni jurisdicción extranjera y no podrán invocar situación excepcional alguna de arbitraje internacional, ni recurrir a reclamaciones diplomáticas."
Esta prohibición es absoluta: "no se reconocerá en ningún caso". No admite excepciones, ni siquiera por razones de emergencia económica. Sin embargo, el artículo 10 del decreto incluye expresamente "hidrocarburos y energía" entre las inversiones estratégicas prioritarias que pueden acogerse al régimen especial, y los artículos 16 y 17 permiten arbitraje con árbitros internacionales para los contratos de inversión en estos sectores.

La contradicción es flagrante e insalvable. Un decreto no puede permitir lo que la Constitución prohíbe expresamente. Las empresas extranjeras que inviertan en hidrocarburos confiando en las garantías del Decreto Supremo N° 5503 podrían encontrarse con que tribunales bolivianos declaran inaplicables las cláusulas arbitrales de sus contratos por ser contrarias a la Constitución.

Esta situación genera inseguridad jurídica, precisamente lo contrario de lo que el decreto pretende lograr. Los inversionistas serios realizan due diligence jurídica antes de comprometer sus capitales. Cualquier análisis competente identificaría la inconstitucionalidad de estas disposiciones, lo que disuadiría la inversión en lugar de promoverla.

Capítulo VIII: La autonomía del Banco Central y los límites del poder ejecutivo
El artículo 120 del Decreto Supremo N° 5503 contiene una disposición que vulnera la autonomía constitucional del Banco Central de Bolivia:

"I. Se instruye al Banco Central de Bolivia (BCB), en el marco de sus atribuciones constitucionales y legales, a adecuar y transitar hacia un nuevo régimen cambiario, con el objetivo de fortalecer la estabilidad macroeconómica, preservar la competitividad externa y contribuir al equilibrio de la balanza de pagos."
El verbo utilizado es revelador: "instruye". El Ejecutivo no "coordina" con el BCB, no "solicita" su colaboración, no "propone" un curso de acción. Instruye. Este lenguaje de subordinación jerárquica es incompatible con la autonomía que la Constitución reconoce al banco central.

El artículo 327 de la Constitución define al BCB como "una institución de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio". Esta definición implica autonomía institucional. El BCB no es una dependencia del Ministerio de Economía ni un órgano desconcentrado del Ejecutivo. Es una entidad autónoma con funciones constitucionalmente definidas.

El artículo 328, por su parte, establece las atribuciones del BCB, señalando que actuará "en coordinación con la política económica determinada por el Órgano Ejecutivo". La palabra clave es "coordinación", que implica colaboración entre entidades autónomas, no subordinación de una a otra.

La distinción entre "coordinar" e "instruir" no es semántica ni trivial. Tiene consecuencias jurídicas precisas. Cuando el Ejecutivo coordina con el BCB, ambas instituciones conservan su autonomía y deben llegar a acuerdos mediante negociación. Cuando el Ejecutivo instruye al BCB, pretende imponer unilateralmente su voluntad, tratando al banco central como un órgano subordinado.

La independencia de los bancos centrales es un principio ampliamente reconocido en el derecho comparado y en la teoría económica. Economistas como Alberto Alesina y Lawrence Summers han demostrado empíricamente que los países con bancos centrales más independientes tienden a tener menor inflación. La razón es que los bancos centrales independientes pueden resistir las presiones políticas para financiar déficits fiscales mediante emisión monetaria.

El Decreto Supremo N° 5503, al "instruir" al BCB sobre el régimen cambiario, socava esta independencia y sienta un precedente peligroso. Si el Ejecutivo puede dictar la política cambiaria por decreto, ¿qué impide que mañana dicte también la política monetaria, la tasa de interés o las reservas mínimas bancarias?

Capítulo IX: Los derechos fundamentales en riesgo
El Decreto Supremo N° 5503 no solo presenta problemas de distribución de competencias entre órganos del Estado. También afecta derechos fundamentales reconocidos en la Primera Parte de la Constitución.

El derecho a consulta previa de los pueblos indígenas es quizás el más gravemente afectado. El artículo 30, parágrafo II, numeral 15, de la Constitución reconoce el derecho de las naciones y pueblos indígena originario campesinos "a ser consultados mediante procedimientos apropiados, y en particular a través de sus instituciones, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles".

El artículo 352 complementa esta disposición al establecer que "la explotación de recursos naturales en determinado territorio estará sujeta a un proceso de consulta a la población afectada, convocada por el Estado, que será libre, previa e informada".

El artículo 12 del Decreto Supremo N° 5503 crea un procedimiento "FAST TRACK" para la aprobación de proyectos de inversión estratégica que incluye "la aplicación del silencio administrativo positivo como regla general" y un "plazo máximo de treinta (30) días calendario" para la aprobación técnica.

Este procedimiento es materialmente incompatible con el derecho a consulta previa. Una consulta libre, previa e informada requiere tiempo para difundir información, organizar asambleas comunitarias, deliberar colectivamente y formular posiciones. Treinta días calendario son manifiestamente insuficientes para un proceso de esta naturaleza, especialmente tratándose de proyectos de minería, hidrocarburos o agroindustria que pueden afectar profundamente territorios indígenas.

Peor aún, el silencio administrativo positivo significa que si la autoridad no responde en plazo, el proyecto se entiende aprobado. Esto invierte completamente la lógica de protección de derechos: en lugar de que el Estado garantice activamente la consulta previa, la inacción estatal equivale a autorización del proyecto. Los pueblos indígenas quedarían desprotegidos ante la mera negligencia o sobrecarga administrativa.

El derecho a remuneración digna también se ve afectado. El artículo 46, parágrafo I, numeral 2, de la Constitución garantiza el derecho "a una remuneración o salario justo, equitativo y satisfactorio, que le asegure para sí y su familia una existencia digna".

El artículo 109 del decreto dispone "la congelación del incremento salarial en el sector público para la gestión 2026". En un contexto de inflación —que el propio decreto reconoce en sus considerandos como uno de los problemas que motivan la declaratoria de emergencia—, congelar salarios nominales implica reducir salarios reales. Los trabajadores del sector público perderán poder adquisitivo, lo que afecta su derecho constitucional a una remuneración que les asegure existencia digna.

Los derechos ambientales constituyen otro ámbito de preocupación. El artículo 33 de la Constitución establece que "las personas tienen derecho a un medio ambiente saludable, protegido y equilibrado". El artículo 342 dispone que "es deber del Estado y de la población conservar, proteger y aprovechar de manera sustentable los recursos naturales y la biodiversidad".

El procedimiento FAST TRACK del artículo 12, con su plazo de 30 días y silencio positivo, hace prácticamente imposible realizar evaluaciones de impacto ambiental serias. Un estudio de impacto ambiental riguroso requiere trabajo de campo, recolección de datos, análisis de alternativas, consulta con expertos y comunidades afectadas. Todo esto es incompatible con un plazo perentorio de 30 días tras el cual la ausencia de respuesta equivale a aprobación.

 
TERCERA PARTE: REFLEXIONES SOBRE EL ESTADO DE DERECHO Y LA EMERGENCIA
Capítulo X: La tentación autoritaria de la emergencia
Las situaciones de crisis económica generan fuertes presiones para la concentración del poder. Los ciudadanos, angustiados por la inflación, el desempleo o la escasez, demandan soluciones rápidas y efectivas. Los procedimientos ordinarios de toma de decisiones —la deliberación parlamentaria, el control jurisdiccional, la participación ciudadana— parecen lentos e ineficientes. Surge entonces la tentación de gobernar por decreto, de acumular poderes en el Ejecutivo, de suspender los controles y contrapesos que caracterizan al Estado de Derecho.

El filósofo político alemán Carl Schmitt, teórico del autoritarismo, sostenía que "soberano es quien decide sobre el estado de excepción". Para Schmitt, la verdadera esencia del poder político se revelaba no en la administración cotidiana del Estado, sino en los momentos de crisis donde alguien debe decidir suspender el orden jurídico ordinario. Esta visión, que influyó en el pensamiento político del nazismo, representa la antítesis del constitucionalismo democrático.

El Estado de Derecho, por el contrario, sostiene que precisamente en los momentos de crisis es cuando más necesarios son los límites al poder. Las emergencias no suspenden la Constitución; la Constitución prevé procedimientos especiales para las emergencias, pero estos procedimientos también tienen límites. Como sostuvo la Corte Suprema de Estados Unidos en el célebre caso Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer (1952), "la Constitución no es una ley marcial que pueda ser suspendida por conveniencia del gobierno".

El Decreto Supremo N° 5503 representa, en cierta medida, una tentación autoritaria. Ante una crisis económica real y grave, el Ejecutivo ha optado por asumir poderes extraordinarios sin seguir los procedimientos constitucionales previstos para situaciones de excepción. Ha invocado una "emergencia económica" no contemplada en la Constitución. Ha pretendido otorgar a sus decretos superioridad sobre las leyes. Ha regulado materias reservadas al legislador. Ha amnistiado por decreto. Ha instruido al banco central.

Cada una de estas decisiones puede tener, individualmente, justificaciones técnicas o políticas. Pero en conjunto configuran un patrón preocupante de concentración de poder y marginación de los controles constitucionales.

Capítulo XI: La experiencia comparada latinoamericana
Bolivia no es el primer país latinoamericano que enfrenta el dilema entre crisis económica y Estado de Derecho. La experiencia regional ofrece lecciones valiosas.

Argentina vivió bajo un régimen de emergencia económica casi permanente entre 2002 y 2017. La Ley 25.561 de Emergencia Pública declaró la emergencia en materia social, económica, administrativa, financiera y cambiaria, y delegó amplias facultades al Ejecutivo. Esta delegación fue sucesivamente prorrogada por el Congreso durante quince años. El resultado fue una distorsión profunda del equilibrio de poderes: el Ejecutivo gobernó por decreto en materias que correspondían al Legislativo, mientras el Congreso se limitaba a prorrogar la emergencia sin ejercer control efectivo.

La Corte Suprema argentina intentó poner límites. En el caso "Consumidores Argentinos" (2010), declaró inconstitucional un decreto de necesidad y urgencia en materia previsional, sosteniendo que las circunstancias excepcionales que justifican los decretos de necesidad y urgencia "son de interpretación restrictiva" y que "los jueces deben evaluar la existencia real de la emergencia invocada". Sin embargo, la persistencia del régimen de emergencia durante quince años demuestra las dificultades para restablecer la normalidad constitucional una vez que se ha cedido a la tentación de la excepción.

Venezuela representa el caso extremo. Hugo Chávez y posteriormente Nicolás Maduro gobernaron extensivamente mediante decretos habilitantes que les permitían legislar en prácticamente cualquier materia. La emergencia económica, declarada en 2016, se convirtió en un instrumento permanente de concentración del poder. El resultado ha sido el colapso del Estado de Derecho y una crisis humanitaria sin precedentes en la región.

Ecuador ofrece un ejemplo más reciente. Durante la presidencia de Lenín Moreno, la eliminación de subsidios a los combustibles en 2019 —una medida económica tomada en contexto de ajuste fiscal— desencadenó protestas masivas que llevaron a decretar estado de excepción. El gobierno intentó utilizar este estado de excepción para implementar reformas económicas por decreto, pero la Corte Constitucional limitó su alcance.

Estas experiencias sugieren varias lecciones para Bolivia:

Primera, las emergencias económicas tienden a perpetuarse. Lo que se presenta como temporal y excepcional frecuentemente se convierte en permanente y ordinario. El Decreto Supremo N° 5503, aunque declarado temporal, contiene medidas con efectos de largo plazo (estabilidad tributaria de 15 años, contratos de inversión con "efecto normativo") que trascenderán cualquier emergencia.

Segunda, la concentración de poderes en el Ejecutivo debilita la democracia. Cuando el Congreso deja de legislar y se limita a convalidar decretos del Ejecutivo, pierde su función representativa y deliberativa. Los ciudadanos quedan privados del foro donde pueden expresar sus opiniones a través de sus representantes.

Tercera, los tribunales constitucionales juegan un papel crucial. El control jurisdiccional de constitucionalidad es la última barrera contra el desborde del poder ejecutivo en situaciones de emergencia. La fortaleza e independencia del Tribunal Constitucional Plurinacional será determinante para el futuro del Estado de Derecho en Bolivia.

Capítulo XII: Los límites infranqueables
¿Existen límites que ni siquiera la más grave emergencia puede justificar traspasar? La teoría constitucional contemporánea responde afirmativamente. Existen principios estructurales del orden constitucional que no pueden ser suspendidos ni modificados, ni siquiera temporalmente, porque hacerlo significaría destruir la esencia misma del Estado de Derecho.

El primero de estos límites es la separación de poderes. Un Ejecutivo que asume funciones legislativas —que crea tributos, amnistía delitos, aprueba presupuestos— deja de ser un órgano ejecutivo para convertirse en un poder autocrático. La separación de poderes no es un lujo de tiempos normales; es una garantía estructural contra la tiranía que debe mantenerse precisamente cuando las presiones para concentrar el poder son más intensas.

El segundo límite es la jerarquía normativa. Un decreto que se autoatribuye superioridad sobre las leyes destruye el fundamento mismo del sistema jurídico. Si el Ejecutivo puede, por su sola voluntad, desplazar las leyes del Congreso, entonces el Congreso se vuelve irrelevante y la democracia representativa queda vaciada de contenido.

El tercer límite son los derechos fundamentales. Ciertos derechos —la vida, la integridad personal, el debido proceso, la no discriminación— constituyen el núcleo inderogable de la dignidad humana. Las emergencias pueden justificar restricciones proporcionales a algunos derechos, pero nunca su supresión ni la eliminación de las garantías que los protegen.

El cuarto límite es el control jurisdiccional. Los actos del poder público, incluyendo los decretos de emergencia, deben estar sujetos a control judicial. Un Ejecutivo inmune al control de los tribunales es un Ejecutivo sin límites, lo cual es incompatible con el constitucionalismo.

El Decreto Supremo N° 5503 transgrede varios de estos límites infranqueables. Usurpa funciones legislativas. Pretende prevalecer sobre las leyes. Afecta derechos fundamentales como la consulta previa y la remuneración digna. Aunque no elimina formalmente el control jurisdiccional, su pretensión de "aplicación preferente" sobre cualquier norma incompatible representa un desafío al poder de los tribunales para declararlo inconstitucional.

 
CUARTA PARTE: PERSPECTIVAS Y RECOMENDACIONES
Capítulo XIII: Los escenarios posibles
¿Qué puede ocurrir con el Decreto Supremo N° 5503 desde el punto de vista jurídico? Se vislumbran varios escenarios:

Escenario 1: Acción de inconstitucionalidad abstracta. Cualquier diputado o senador, el Defensor del Pueblo, o cualquier ciudadano afectado podría interponer una acción de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional Plurinacional. Esta acción permitiría un control concentrado de constitucionalidad que podría resultar en la declaratoria de inconstitucionalidad total o parcial del decreto.

Dada la magnitud de las inconstitucionalidades identificadas, este escenario es probable. Los artículos 2, 3, 9, 11, 12, 16, 17, 19, 66, 118 y 120 presentan vulneraciones tan evidentes que difícilmente podrían sobrevivir un escrutinio judicial riguroso.

Escenario 2: Inaplicación por tribunales ordinarios. Aun sin una declaratoria formal de inconstitucionalidad, los tribunales ordinarios podrían inaplicar disposiciones del decreto en casos concretos, prefiriendo las leyes formales que el decreto pretende desplazar. El artículo 410 de la Constitución obliga a todos los tribunales a aplicar la Constitución con preferencia a cualquier otra norma.

Por ejemplo, un tribunal que conozca de un proceso por evasión tributaria de activos regularizados podría inaplicar la amnistía del artículo 19 por considerar que solo la Asamblea Legislativa puede conceder amnistías. Un tribunal arbitral que pretenda aplicar el artículo 17 a una controversia hidrocarburífera podría enfrentar el argumento de que el artículo 366 de la Constitución prohíbe expresamente el arbitraje internacional en ese sector.

Escenario 3: Ratificación legislativa. El Ejecutivo podría someter el decreto a ratificación de la Asamblea Legislativa Plurinacional, convirtiendo sus disposiciones en ley formal. Esto subsanaría muchos de los vicios de incompetencia, aunque no todos. Por ejemplo, la pretensión de aplicación preferente sobre otras leyes seguiría siendo problemática, así como las disposiciones que vulneran prohibiciones constitucionales expresas (como el arbitraje internacional en hidrocarburos).

Escenario 4: Modificación por nuevo decreto. El propio Ejecutivo podría emitir un nuevo decreto que modifique o derogue las disposiciones más problemáticas del DS 5503. Esta sería la vía más rápida para corregir las inconstitucionalidades, aunque requeriría voluntad política para reconocer el exceso inicial.

Capítulo XIV: Recomendaciones
A la luz del análisis realizado, se formulan las siguientes recomendaciones:

Al Tribunal Constitucional Plurinacional: Actuar con celeridad ante cualquier acción de inconstitucionalidad que se presente contra el Decreto Supremo N° 5503. La prolongada vigencia de normas inconstitucionales genera inseguridad jurídica y erosiona la confianza en el Estado de Derecho. El tribunal debería considerar la posibilidad de admitir la acción con efecto suspensivo respecto de las disposiciones más claramente inconstitucionales.

A la Asamblea Legislativa Plurinacional: Ejercer sus funciones de control sobre el Órgano Ejecutivo conforme al artículo 158, numeral 23, de la Constitución. Convocar a los ministros responsables para explicar las medidas adoptadas. Considerar la aprobación de una ley de emergencia económica que, respetando los límites constitucionales, establezca las medidas necesarias para enfrentar la crisis con plena legitimidad democrática.

Al Órgano Ejecutivo: Reconsiderar las disposiciones más claramente inconstitucionales del decreto, particularmente los artículos 3 y 118 sobre aplicación preferente, el artículo 19 sobre amnistía, los artículos 16 y 17 sobre arbitraje internacional, y el artículo 120 sobre instrucciones al BCB. Buscar la ratificación legislativa de las medidas que se consideren imprescindibles. Reformular el artículo 12 para garantizar el derecho a consulta previa de los pueblos indígenas.

A la sociedad civil: Mantener vigilancia activa sobre la implementación del decreto. Documentar casos de vulneración de derechos. Ejercer el derecho de petición y de acceso a la información pública para conocer cómo se están aplicando las medidas. Considerar la interposición de acciones de amparo constitucional en casos de afectación concreta de derechos fundamentales.

A los inversionistas: Realizar due diligence jurídica rigurosa antes de acogerse a los beneficios del decreto. Tener presente que las disposiciones sobre arbitraje internacional en sectores estratégicos contradicen prohibiciones constitucionales expresas y podrían ser declaradas inaplicables. Considerar la inclusión de cláusulas de contingencia en los contratos de inversión que prevean escenarios de declaratoria de inconstitucionalidad.

 
CONCLUSIÓN
El Decreto Supremo N° 5503 representa un caso paradigmático de los dilemas que enfrentan los Estados democráticos ante situaciones de crisis económica. La tentación de concentrar poderes en el Ejecutivo, de gobernar por decreto marginando al Legislativo, de suspender controles y garantías en nombre de la eficiencia, es comprensible desde una perspectiva política pero inaceptable desde una perspectiva constitucional.

El análisis realizado demuestra que el decreto presenta múltiples y graves vulneraciones a la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia. Crea una figura de emergencia económica no prevista constitucionalmente. Se autoatribuye aplicación preferente sobre las leyes, violando la jerarquía normativa. Usurpa competencias exclusivas de la Asamblea Legislativa en materia tributaria, de amnistías y presupuestaria. Permite arbitraje internacional en sectores estratégicos contra prohibición constitucional expresa. Vulnera la autonomía del Banco Central. Afecta derechos fundamentales como la consulta previa y la remuneración digna.

Estas inconstitucionalidades no son meros tecnicismos jurídicos. Tienen consecuencias prácticas profundas. Generan inseguridad jurídica para los inversionistas que el decreto pretende atraer. Exponen al Estado a responsabilidad internacional. Debilitan la democracia representativa al marginar a la Asamblea Legislativa. Sientan precedentes peligrosos para futuros gobiernos que podrían invocar emergencias para concentrar poderes.

La crisis económica que enfrenta Bolivia es real y grave. Las medidas para enfrentarla pueden ser urgentes y extraordinarias. Pero incluso las medidas más urgentes deben adoptarse respetando los cauces constitucionales. La Constitución no es un obstáculo a superar sino el marco dentro del cual debe actuarse. Como sostuvo el Tribunal Constitucional alemán en una célebre sentencia sobre política económica, "las consideraciones de eficacia no pueden justificar la violación de principios constitucionales fundamentales".

El Estado de Derecho se defiende en los momentos difíciles, no en los fáciles. Es precisamente cuando las presiones para concentrar el poder son más intensas cuando más necesaria es la fidelidad a los principios constitucionales. Bolivia tiene una Constitución democrática, pluralista y garantista. Defenderla ante los embates de la emergencia es el desafío que enfrentan hoy todos los actores del sistema político y jurídico boliviano.

El Tribunal Constitucional Plurinacional tiene la palabra final. De su pronunciamiento dependerá no solo la suerte del Decreto Supremo N° 5503, sino el futuro del equilibrio de poderes y del Estado de Derecho en Bolivia. Los ojos de la comunidad jurídica latinoamericana están puestos en La Paz, esperando una decisión que reafirme que ni las emergencias más graves justifican la concentración autocrática del poder.

 
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Diciembre de 2025